Jag bryter tystnaden för att kommentera den senaste händelseutvecklingen med facklig strid och polisledningens svar. I ett meddelande från polisledningen med titeln ”Tillsammans är bättre än konflikt” sägs bland annat följande:
Samtidigt har vi i polisledningen haft ambitionen att lönerörelsen ska understödja det som var en enig riksdags mål med sammanslagningen av polisen till en samlad myndighet – att fler poliser ska arbeta i yttre tjänst i lokalpolisområden.
I olika sammanhang har både Genomförandekommittén och den nya polisledningen sagt detta, uttryckt på olika sätt i olika sammanhang. Frågan är dock, vad sa en enig Riksdag? Var man verkligen så här tydlig?
För att svara på frågorna måste vi förstå skillnaden mellan policy och lag. Det är särskilt viktigt när det gäller en myndighet som Polisen.
När Riksdagen sa ja till Regeringens proposition om en ny polisorganisation innebar det att man sa ja till vissa lagändringar. Det var framförallt ändringar i polislagen med följdändringar i andra lagar. I sammanfattning kan de sägas vara, som det utrycks i propositionen:
– att det tydliggörs när Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen
eller båda myndigheterna har befogenheter eller fullgör uppgifter
enligt viss lagstiftning,
– att den anknytning till den lokala polisorganisationen som finns i
vissa lagar tas bort, och
– att många begrepp med anknytning till polisens organisation som
används i dagens lagstiftning byts ut eller utmönstras
Riksdagsbeslutet var således en lång rad ändringar i gällande lag. Det och inget annat bestod Riksdagens beslut i.
Riksdagens ”mål” då, som polisledningen gärna talar om, vad är det? På fackspråk brukar ”mål” sägas formleras i en policy. En sådan är politikens speciella sätt att formulerar sina ambitioner på. Men det finns en viktig skiljelinje mellan politik, förvaltning och juridik, där just policys har en speciell plats och tyngd. Ja, i det närmaste ingen vikt alls när det kommer till kritan.
Eftersom en policy är en ambition behöver den konkretion för att förverkligas, exempelvis genom lagstiftning. Den har svårt att stå på egna ben. En policy kan vidare vara kortsiktig eller långsiktig. Den uttrycker en vilja att förbättra något, förhindra något, staka ut en väg eller något dylikt. På många sätt är policyn kravlös. Om den inte uppfylls händer inget dramatiskt som när man bryter mot en lag. Möjligen kan det då orsaka en diskussion om ett svek.
En policy kan vidare strida mot en annan policy utan att det gör så mycket. Politiken kan ha en mängd ambitioner och det ligger i sakens natur att man exempelvis samtidigt inom en del av politiken vill att människor ska ha rätt till billiga transporter och i en annan del av politiken ha ambitionen att begränsa luftföroreningar. En lag däremot tål inte kompromisser och motsägelser.
Men låt oss ta det från början i sökandet efter ”Riksdagens mål”. Första steget innan Riksdagen tog beslutet om att reformera Polisen var att en parlamentarisk kommitté arbetade med frågan i en utredning. I ett sådant så kallat förarbete vänds det på många stenar. Ambitioner diskuteras och det hela utmynnar i ett förslag till lagstiftning. Sverige är unikt på så sätt att dessa utredningar dokumenteras noga. Motiven till lagstiftningen är det tänkt ska kunna utläsas i dessa utredningar. Men det är utredningens som står för dess motiv. Här, i utredningen om Polisens omorganisation, kan vi således inte finna ett entydigt svar på vad en ”enig riskdags mål” var. Inte heller i regeringens proposition, förslag till lagstiftning, kan vi hitta ett sådant enkelt svar.
Andra viktiga steget före riksdagsbeslutet var att frågan behandlades i ett riksdagsutskott. I det här fallet var det Justitieutskottet som kom med ett betänkande. Går det då i detta att utläsa en ”enig riskdags mål” med reformen som skulle kunna vara vägledande för Polisen idag? Egentligen inte, här sägs något som är viktiga för förståelsen av vad Riksdagen faktiskt sagt. Regeringens utgångspunkter kommenteras så här av utskottet:
Regeringen framhåller (s. 395 f.) att organisationsförändringen inte är tänkt att leda till någon förändring i de nya myndigheternas ansvarsområden och arbetsuppgifter. Utgångspunkten för författningsarbetet är att både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen i stor utsträckning får bestämma sin egen organisation. Regeringens förslag innebär alltså att de nya myndigheternas organisation endast i liten omfattning kommer att författningsregleras.
Polisen får alltså själva i stor utsträckning bestämma sin organisation. En ”enig riksdag” tiger med andra ord medvetet om mycket.
Om man går vidare och analyserar vad som bör styra omorganisationen är också de policyuttalanden som regeringen gjorde i direktiven till Genomförandekommittén, det vill säga när Thomas Rolén tillsattes, viktiga. Man säger:
Utredaren ska alltså, med utgångspunkt i Polisorganisationskommitténs förslag och i nära samarbete med Rikspolisstyrelsen, identifiera, besluta om och genomföra de åtgärder som krävs för att ombilda Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till en sammanhållen myndighet som ska inleda sin verksamhet den 1 januari 2015.
Mandatet var med andra ord mycket vitt, ”de åtgärder som krävs”. Sedan påminner man om vad som sagts i utredningen, remissbehandlingen och när budgetpropositionen för 2013. Det starkaste som sägs i direktiven till genomföraren är detta:
En konsekvens av ombildningen blir att polisen bestämmer sin egen organisation.
Det man utifrån detta kan säga är att alla de hundratals arbetsgrupper som Genomförandekommittén tillsatte och dess resultat är inget som en enig Riksdag ställts sig bakom. Alla de förändringar som nuvarande polisledning gjort – med inriktning på administrativ centralisering, processorientering, förändringsleding som lett fram till sådant som medborgarlöften och betoningen på det Dan Eliasson benämner som ”utifrån och in och nedifrån och upp” – är inte heller något som en ”enig riksdag” kan lastas för.
Politiken kan lastas för att den inte tog ett helhetsgrepp om polisverksamheten när man utredde frågan, aldrig ställde grundläggande frågor om vad polisverksamhet ska vara i dagens värld. Men när det gäller det som hänt från det först Thomas Rolén tog över rodret och sedan Dan Eliasson följde efter kan den inte lastas för. Inte heller kan beslut legitimeras med att Riksdagen ställt sig bakom dem.
Det som är bra med detta är att det går att backa. Det går att backa från allt det som blivit fel och som inte fungerar. Det går att lyssna på de missnöjda poliserna och på Polisförbundet. När man gör det sviker man på intet vis en ”enig Riksdags mål”. Som jag ser det är det också olämpligt att hänvisa till en ”enig riksdag” på det sätt som polisledningen gör.
En viktig principiell fråga som inte går att diskutera fullt ut här är nämligen om Polisen som myndighet kan eller bör vara policystyrd. Svart är nej. Det är därför viktigt att ta på allvar det som också sagt i alla uttalanden i utredningar, propositioner skrivelser etc. ”att organisationsförändringen inte är tänkt att leda till någon förändring i de nya myndigheternas ansvarsområden och arbetsuppgifter”. Min farhåga är att det är just det som håller på att hända nu med Polisen. Organisationsförändringarna leder till icke önskvärda verksamhetsförändringar.